Para comprender el contexto histórico y las implicaciones de la disposición legal aprobada, primero es conveniente tener unas nociones elementales sobre legislación y una visión cronológica de la situación legal de la profesión, tal y como se va a describir a continuación.
Profesiones y legislación
Las profesiones se van desarrollando en la sociedad, y consisten en un conjunto de actividades desarrolladas por un profesional con la finalidad de producir unos productos y/o prestar unos servicios, obteniendo con ellos unas contraprestaciones económicas. En algunos casos, los Estados estiman que determinadas profesiones, para poder ser ejercidas, requieren de ciertos requisitos. Con ello se persigue la finalidad de fomentar un buen servicio y minimizar los riesgos por un inadecuado ejercicio profesional (mala praxis).
Las normas generales que rigen las sociedades, incluidas las que afectan a las profesiones, vienen determinadas por las Instituciones que tienen atribuido poder legislativo, existiendo jerarquía normativa. Esto quiere decir que hay unas normas que son superiores y otras inferiores, no pudiendo contradecir las inferiores lo que está establecido en las superiores. Simplificando nuestro ordenamiento jurídico, éste se organiza de la siguiente manera:
•La Constitución Española es la norma suprema en España, a la que hay que añadir los Estatutos de Autonomía de las Comunidades Autónomas y Tratados Internacionales (con especial importancia los Tratados de la Unión Europea).
•En un segundo escalón están los Reglamentos y Directivas que aprueban el Consejo Europeo y el Parlamento Europeo, las Leyes que aprueban las Cortes Generales (Congreso de los Diputados y Senado) y las Leyes de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias.
•Finalmente, están las normas reglamentarias (Reales Decretos, Órdenes Ministeriales, Decretos, Resoluciones...), que aprueban el Gobierno de la Nación y los Gobiernos de las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias y de acuerdo con lo establecido en las normas superiores.
Antes de la LOPS
La profesión de psicólogo es relativamente reciente en España, siendo formalizada su constitución con la creación de títulos universitarios específicos de Psicología a partir de la década de los 70 del pasado siglo, y la creación del Colegio Oficial de Psicólogos de España en 1980, según se estableció mediante la Ley 43/1979. Desde entonces los licenciados y licenciadas en Psicología (y títulos homologados a éste), que estén inscritos en un Colegio Oficial de Psicólogos, son los que pueden ejercer como psicólogo en España.
Si bien todavía no existe una norma que detalle a nivel general las funciones que desempeñan los psicólogos, se ha ido produciendo una prolija normativa que ha ido atribuyendo funciones específicas y requiriendo la intervención de los psicólogos en numerosos campos. Así, los psicólogos pueden ser especialistas sanitarios, participan en la realización de los reconocimientos necesarios para la obtención de numerosos permisos y licencias, realizan peritajes en los procesos judiciales, desarrollan su labor en los Tribunales de Menores, en los Centros de Internamiento de menores, en las Instituciones Penitenciarias, en los Cuerpos de Seguridad del Estado y deben prestar sus servicios a las víctimas de atentados terroristas y sus familiares, a las mujeres víctimas de violencia de género, a los agresores por este tipo de violencia, a los discapacitados, a los menores extranjeros solicitantes de asilo, etc.
La realidad de la Psicología, de la formación y el ejercicio profesional de los psicólogos, junto con esas numerosas normas legales y reglamentarias, ha configurado una profesión que se caracteriza por ser experta en la evaluación, diagnóstico e intervención sobre el comportamiento de las personas, actuando a nivel individual, grupal, organizacional y comunitario, con la finalidad principal de promover y mejorar el bienestar de los individuos, que además puede incidir sobre la mejora de su rendimiento en diversos campos (educativo, laboral, deportivo, seguridad vial...). Por tanto, dado que la Salud, tal y como define la Organización Mundial de la Salud, es un estado de bienestar físico, mental y social, y no la mera ausencia de enfermedad o dolencia, es claro que los psicólogos y psicólogas son esencialmente sanitarios, lo que no impide que puedan desempeñar tareas no sanitarias.
Antes de la entrada en vigor de la LOPS, no existía una delimitación clara legal de quiénes eran los profesionales sanitarios. Se podría decir, sin embargo, que los psicólogos y psicólogas en España tenían reconocida la condición de profesionales sanitarios en nuestro ordenamiento jurídico, debido, fundamentalmente, a dos hechos:
•Las sentencias del Tribunal Supremo, de 12 y 13 de diciembre de 1990, reconocieron que las actividades que tienen por objeto el estudio de la psiquis, el diagnóstico, la prevención o la curación de sus alteraciones, realizadas por los licenciados en Psicología inscritos en un Colegio de Psicólogos, son prestaciones de asistencia a personas físicas en el ejercicio de profesiones sanitarias y, consecuentemente, dichas actividades están exentas del impuesto sobre el valor añadido (IVA).
•Desde 1991 la profesión de psicólogo estaba incluida en el sector sanitario en el anexo I, que detallaba la relación de profesiones reguladas en España, del Real Decreto 1665/1991. Por tanto el psicólogo era un profesional sanitario y, como tal, estaba también regulado que su consulta figurase en los registros de centros sanitarios.
A pesar de ser una profesión esencialmente sanitaria, la presencia de los psicólogos dentro del Sistema Nacional de Salud era, y es, muy reducida. No obstante, gracias al buen hacer de los psicólogos y a su prestigio social creciente, en 1998 se logró que el Gobierno creara la especialidad sanitaria de psicólogo especialista en Psicología Clínica mediante el Real Decreto 2490/1998, que implica la creación de un título oficial de especialista. Con ella se creaba una vía para consolidar la presencia de los psicólogos dentro del sistema sanitario. Hay que recordar que los profesionales del sistema sanitario público son, casi exclusivamente, especialistas, formados a través del sistema de residencia tras la obtención del título universitario. El título de especialista se obtiene vía PIR (psicólogo interno residente), en convocatorias anuales de poco más de un centenar de plazas. Ése es el sistema de acceso normal o estándar. De forma excepcional, han obtenido acceso al título de especialista los profesionales que ejercían desde antes de la creación de la especialidad, mediante un proceso de homologación extraordinario.
La creación de este título de psicólogo especialista suponía reconocer un nivel de cualificación adicional, que permitía ocupar puestos de psicólogo especialista en psicología clínica dentro del sistema sanitario y reservar la denominación de psicólogo clínico a quien lo poseyera, pero en ningún momento negaba que los licenciados en Psicología realizaran tareas sanitarias. Lo mismo ocurre en otras profesiones sanitarias. Los médicos, enfermeros y farmacéuticos tienen creadas especialidades sanitarias, con los mismos efectos de reserva de denominación de especialista y reserva de plazas dentro del sistema sanitario, pero sus titulados universitarios, que son profesionales generalistas, pueden seguir ejerciendo profesionalmente.
Después de la LOPS
En noviembre de 2003, se produce el punto de inflexión que ha generado todos los problemas. Es entonces cuando entra en vigor la Ley 44/2003 de Ordenación de las Profesiones Sanitarias (LOPS). A pesar de las insistentes gestiones de la Organización Colegial para que se incluyera en ella a los licenciados en Psicología como profesionales sanitarios, no hubo éxito.
La LOPS establece cuáles son los titulados que pueden cuidar de la salud en España e incluye como profesiones sanitarias a las licenciaturas en Medicina, en Farmacia, en Odontología, en Veterinaria y en Ciencia y Tecnología de los Alimentos, y a las Diplomaturas en Enfermería, en Fisioterapia, en Terapia Ocupacional, en Podología, en Óptica y Optometría, en Logopedia y en Nutrición Humana y Dietética, pero no incluye a la licenciatura en Psicología. Sólo se reconoce como profesionales sanitarios a los psicólogos con título oficial de especialista.
En el momento de aprobación de la LOPS, había unos 44.000 psicólogos colegiados en España, de los cuales sólo unos 3.000 tenían el título oficial de especialista. Por tanto, de un día para otro, la LOPS dejó fuera de la Ley a unos 41.000 profesionales, la mayoría de los cuales realizaba actividades sanitarias beneficiando con su labor a decenas de miles de ciudadanos. La LOPS supuso la expropiación de las competencias sanitarias a los psicólogos, hecho que no tiene parangón ni situación equivalente en ninguna profesión, y, a partir de su aprobación, se creó una situación de inseguridad jurídica para estos profesionales, que implicaba que las Administraciones y los Tribunales de Justicia podían impedirles realizar su trabajo por no ser sanitarios.
A pesar de esta evidente injusticia, el Gobierno, y algunos haciéndole coro, se dedicaron a decir que no había ningún problema y que los psicólogos no especialistas podían seguir ejerciendo su profesión. Gracias a las movilizaciones que realizamos los profesionales, académicos y estudiantes, que culminaron con la mayor manifestación de la Psicología en la historia de España, en diciembre de 2004, finalmente se consiguió que el Gobierno reconociera la existencia del problema y la necesidad de la correspondiente solución. Así, finalmente, se adoptaron medidas para tratar de que más profesionales obtuvieran el título de especialista, aprobándose el Real Decreto 654/2005, y se aprobó la Orden SCO/1741/2006 para permitir que los licenciados en Psicología, con ciertos requisitos de formación, pudiesen registrar su consulta como centro sanitario.
El problema es que el título de especialista lo han seguido obteniendo muy pocos profesionales, el número de plazas PIR sigue siendo reducidísimo y esa Orden ministerial para reconocer las consultas de psicólogos no especialistas como sanitarias era ilegal, ya que iba en contra de lo establecido en la LOPS, que es una norma de rango superior, tal y como avisó la Organización Colegial, por lo que finalmente fue anulada por el Tribunal Supremo en una sentencia de 2010.
Este grave problema fue empeorando con el tiempo, dificultando el desarrollo de la profesión y provocando que psicólogos y psicólogas perdieran su trabajo, por no ser considerados profesionales sanitarios. Primero, ocurrió a psicólogos no especialistas de centros directamente dependientes del Sistema Nacional de Salud y, después, comenzó a afectar a los profesionales de los centros sociosanitarios, como los de atención a drogodependientes. A esto se añadió la citada sentencia del Tribunal Supremo, que anuló que las consultas de Psicología pudieran ser registradas como centros sanitarios, lo que las imposibilitaba concertar con aseguradoras sanitarias privadas, perdiendo pacientes e ingresos económicos, así como dejándolas en una precaria situación de inseguridad jurídica, expuestas a denuncias. Por último, afectó a los psicólogos de los centros de reconocimiento de conductores, ya que, desde junio de 2010, algunas Comunidades Autónomas empezaron a exigirles ser especialistas clínicos. Por tanto, la situación se estaba volviendo insostenible, afectando negativamente a la prestación de los servicios psicológicos en nuestro país, ya que usuarios y pacientes estaban perdiendo profesionales que hasta el momento habían ejercido competentemente su trabajo, atentando gravemente contra los derechos de los psicólogos al imposibilitarles de facto el desarrollo de su profesión.
A principios de 2011, había unos 52.000 psicólogos colegiados, y sólo unos 8.000 tenían el título de especialista. Por tanto, unos 44.000 profesionales seguían al margen de la Ley, siendo especialmente preocupante el caso de los que actuaban en contextos claramente sanitarios, como en las consultas privadas de Psicología, los centros de reconocimiento o las asociaciones de pacientes, que se pueden estimar en, al menos, unos 20.000 profesionales.
A partir de la entrada en vigor de la Disposición sobre Titulados en Psicología en la Ley de Economía Social
Para solucionar este problema, el Gobierno y el Grupo Parlamentario Socialista promovieron la inclusión de una disposición adicional dentro de la Ley de Economía Social, que fue aprobada por las Cortes Generales por todos los Grupos Parlamentarios.
Esta disposición adicional supuso una solución provisional e implicaba varias cuestiones:
•Establece que quienes ostenten el título de licenciado en Psicología o alguno de los títulos de graduado en el ámbito de la Psicología adscritos a la rama de conocimiento de Ciencias de la Salud, podrán ejercer actividades sanitarias, siempre que hayan superado los estudios de graduado/licenciado, siguiendo un itinerario curricular cualificado por su vinculación con el área docente de Personalidad, Evaluación y Tratamiento Psicológicos, o con la Psicología Clínica y de la Salud, o bien hayan adquirido una formación complementaria de postgrado no inferior a 400 horas (o su equivalente en créditos europeos), de las que al menos 100, tendrán carácter práctico, vinculada a las áreas citadas.
•Los titulados en Psicología que cumplan los requisitos anteriormente citados podrán solicitar la inscripción de consultas o gabinetes de Psicología en el correspondiente registro de centros, servicios y establecimientos sanitarios.
Esta regulación supone el reconocimiento implícito de una nueva profesión sanitaria de psicólogo generalista, ya que los titulados que cumplan los requisitos citados pasan a tener reconocido que pueden realizar actividades sanitarias (conjunto de acciones de promoción, prevención, diagnóstico, tratamiento o rehabilitación, dirigidas a fomentar, restaurar o mejorar la salud de las personas, según la definición del Real Decreto 1277/203) y pueden registrar consultas de Psicología como centros sanitarios.
La norma aprobada no aclaraba explícitamente cómo se puede verificar que se cumplen dichos requisitos de formación, pero éstos hacen referencia a los itinerarios de Psicología Clínica y de la Salud impartidos dentro de las licenciaturas, y a los numerosos estudios de postgrado de este ámbito. La mayoría de los licenciados en Psicología que trabajan en el campo sanitario cumplen uno u otro requisito y, evidentemente, se acreditan mediante las certificaciones académicas correspondientes. Además, en caso necesario, siempre está la posibilidad adicional de que las entidades académicas y profesionales (Facultades de Psicología y Colegios Oficiales de Psicólogos) puedan certificar que, en vista de la formación acreditada mediante los documentos pertinentes, se cumplen los requisitos exigidos.
La norma aprobada, al ser Ley, tiene el mismo rango normativo que la LOPS y por tanto tiene plena validez, no siendo recurrible. Con ella los psicólogos no especialistas, que cumplan los requisitos citados, ya tenían la consideración de sanitarios y podían ejercer sus labores sin inseguridades jurídicas. Así, por ejemplo, a los psicólogos de los centros de reconocimiento ya no se les podrá exigir obligatoriamente el título de especialista, lo mismo que a los psicólogos que trabajan en consultas privadas o en asociaciones de pacientes, y los peritajes psicológicos judiciales realizados por estos profesionales tendrán plena validez jurídica, al ser emitidos por un profesional habilitado por la Ley para la realización de actividades sanitarias.
En cuanto al ejercicio dentro del Sistema Nacional de Salud, o concertado con él, para hacer efectivas las prestaciones sanitarias derivadas de la cartera de servicios comunes, seguirá siendo requisito estar en posesión de la especialidad. Esto plantea problemas para algunos psicólogos que trabajan en estos ámbitos sin tener todavía la especialidad reconocida. La solución a estos casos pasa por que se habiliten nuevas vías para obtenerla, tal y como se está planteando para médicos y farmacéuticos. La Organización Colegial sigue trabajando para que también se incluya en esta solución a los psicólogos que trabajan en el SNS sin título oficial de especialista reconocido.
En Castilla-La Mancha, para el cumplimiento de la expresada Disposición Adicional Sexta de la Ley 5/2011, el Colegio de Psicólogos solicitó a la Dirección General de Ordenación y Evaluación, la necesaria e inmediata revisión de la anterior normativa autonómica que le afecta, a fin de regular el efectivo ejercicio de actividades sanitarias, permitiendo la solicitud de inscripción de las consultas o gabinetes de psicologías, que cumplan con los requisitos preceptuados en la Disposición Adicional, en el correspondiente registro de centros, servicios y establecimientos sanitarios. El Colegio propuso que para el proceso de "acreditación de encontrarse en alguna de las situaciones previstas", se constituya en el Colegio Oficial de Psicólogos de Castilla – La Mancha una Comisión de Valoración de los expedientes, que emitiría un informe justificativo favorable o desfavorable a la acreditación de cada profesional sobre el que se le consultara.
En contestación a nuestra propuesta, el Servicio de Ordenación Sanitaria emitió un INFORME que recoge plenamente nuestra solicitud, posibilitando la inscripción de las consultas o gabinetes de psicologías, que cumplan con los requisitos preceptuados en la Disposición Adicional.
Regulación definitiva
Fruto de la larga lucha mantenida por el Consejo, los Colegios, la Conferencia de Decanos de Psicología y el Colectivo de Estudiantes de Psicología en los últimos 8 años, el Congreso de los Diputados ha aprobado la Ley General de Salud Pública, que contiene gran parte de nuestras reivindicaciones para la regulación de la psicología en el ámbito sanitario.
Es un éxito importante, máxime si tenemos en cuenta que todos los grupos políticos de la Cámara reconocieron que era justo dar una solución al problema de desregulación legal de la Psicología, que empezó con la LOPS. En el texto legal final se ha incluido, además, una de nuestras reclamaciones, añadiéndose un periodo transitorio de tres años durante los cuales seguirá vigente la habilitación que había realizado la Ley de Economía Social para que los psicólogos no especialistas, con ciertos requisitos de formación, puedan seguir ejerciendo actividades sanitarias y registrar sus consultas como centros sanitarios. Sin embargo, han dejado fuera una mejor delimitación de las vías de acceso a la nueva profesión de Psicólogo General Sanitario por parte de los psicólogos que llevan años desarrollando esa actividad profesional, así como la necesidad de estar en posesión del título del nuevo máster para presentarse a los exámenes PIR.
Aunque lamentablemente no se han incluido todas nuestras sugerencias, el paso que se acaba de dar es histórico para la Psicología en España. Con él se crea la profesión sanitaria generalista de psicólogo (denominada Psicólogo General Sanitario), se establecen por Ley sus funciones, se regulará el Grado en Psicología y el Máster en Psicología General Sanitaria, y el Grado/Licenciatura en Psicología es el requisito necesario para acceder al Máster. De esta manera se regula nuestra profesión, garantizando una formación de calidad en todas las universidades, su unidad profesional y las funciones que desempeña. Nos enfrentábamos a serios riesgos de desregulación profesional de los psicólogos, lo que repercutiría en degradar la calidad de los servicios psicológicos, riesgos que suponían la posibilidad de ser fagocitados por otras profesiones, si se hubiera permitido que otros graduados tuvieran acceso al máster y a la profesión de psicólogo. Todos estos malos presagios ya no se van a producir, y nuestra profesión se puede seguir consolidando en España.
Tras su publicación en el BOE se inicia el proceso de aprobación de las normas reglamentarias que son necesarias, para que posteriormente sean las Universidades las que establezcan los nuevos títulos. Así que seguimos en la brecha, de tal manera que, entre otras cuestiones, se establezcan procedimientos sencillos y justos para que todos los psicólogos no especialistas, que ejercen en el ámbito sanitario, consigan una habilitación estable para ejercer dentro del marco de la nueva profesión creada.Contexto histórico e implicaciones de la Ley aprobada sobre el ejercicio de actividades sanitarias por Psicólogos.
